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La privatización de las empresas públicas: el caso de RENFE


Abel Fernández
La privatización de las empresas públicas:...
Los rumores sobre la posible privatización parcial de RENFE (entre otras empresas públicas) ha devuelto al debate público la idoneidad social de dichos procesos. ¿Es positivo que el Estado se deshaga de sus activos y empresas más simbólicas? ¿Bajo qué condiciones es deseable una privatización y bajo cuales no? Existen dos supuestos bajo los cuales puede ser justificable que el Estado mantenga el control de una empresa o sector económico: la provisión de un servicio público esencial o la existencia de un monopolio natural. Pero, fuera de dichos dos casos, existen pocos motivos que justifiquen la titularidad pública de empresas.

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Servicios públicos esenciales Los estados modernos se encargan, con pocas excepciones, de la provisión de servicios públicos como la sanidad o la educación. Si bien existen motivos –y experiencias positivas- por los cuales dichos servicios podrían ser prestados íntegramente por el sector privado, la inercia en la mayoría de los países desarrollados continúa siendo la misma: el Estado es el dueño y proveedor principal de dichos servicios. Un buen ejemplo es el de la sanidad, servicio que, a pesar de depender de la provisión privada para aspectos como los medicamentos, la maquinaria o los suministros, sigue siendo en su mayor parte un servicio con provisión pública. El motivo principal es que, al tratarse de un servicio público garantizado universalmente, la dependencia geográfica puede dar lugar a situaciones políticamente inadmisibles. Mientras una cafetería de barrio puede cerrar y dejar a sus clientes habituales sin servicio, la distribución territorial de los centros de salud y los hospitales responde a una necesidad básica que no puede ser abandonada. La apertura a la provisión privada de los servicios básicos de salud ha sido políticamente inviable por este motivo, y el reciente experimento en el Hospital Universitario de la Ribera (en la localidad de Alzira, Comunidad Valenciana) apunta a varios de los posibles problemas: su largo historial de adjudicaciones, rescates y polémicas con las derivaciones de tratamientos muestran el oportunismo al que puede dar lugar su condición de servicio crítico. Todo ello no implica, no obstante, que la gestión pública de los servicios públicos no pueda sufrir multitud de ineficiencias y oportunidades de corrupción. Pero cuando se trata de un servicio crítico y de difícil sustitución, los costes políticos de los posibles contratiempos parecen haber justificado en nuestras sociedades la propiedad pública de los entes que se encargan de la provisión. El caso del monopolio natural En segundo lugar, existen sectores que tienen una estructura de mercado llamada monopolio natural, un tipo de monopolio causado por las peculiaridades del servicio y que impide que haya competidores en un mercado. Por ejemplo, en el caso de la distribución eléctrica, los costes fijos de la construcción de la red son altísimos, y ello hace que sea casi imposible que una segunda red de distribución pudiese ser rentable en una zona dada. La competencia haría a las empresas operadoras tener pérdidas casi garantizadas, ya que una vez construidas las líneas eléctricas el coste variable de distribuir un kilovatio adicional es muy bajo, por lo que el precio pagado por la distribución también lo será -cuanto mayor es la competencia en un sector, más se acercan los precios de mercado al coste variable de prestar un servicio-. En un monopolio natural, por lo tanto, solo puede existir una empresa monopolista. Y, como los monopolios suelen producir una cantidad subóptima a un precio superior (para obtener su renta monopolística), la solución clásica pasa por el control estatal o la regulación de su precio. Ambas soluciones tienen sus problemas –ineficiencia o falta de innovación si el control de la empresa es público, captura del regulador o corrupción en el caso de la regulación-, ya que no no existe solución óptima al problema. En el caso mencionado de la distribución energética en España, el Estado es todavía accionista mayoritario de la empresa Red Eléctrica, una solución que parece estable ante la falta de mejores alternativas. De hecho, y acercándonos al caso de la privatización de Renfe, la infraestructura ferroviaria en España está casi íntegramente en manos de ADIF, la empresa pública que construye y mantiene las vías, la cual es también un monopolio natural –no tendría ningún sentido económico que hubiese dos vías ferroviarias en paralelo entre dos destinos-. El caso de Renfe ¿Es Renfe un servicio público esencial? El transporte de pasajeros es un servicio que, al contrario de los servicios sanitarios, cuenta con múltiples alternativas -avión, autobús o vehículo propio- las cuales son asequibles y ofrecen a menudo mayor cobertura geográfica que el ferrocarril. ¿Se trata de un monopolio natural? Así como la construcción y mantenimiento de la vía sí es un monopolio natural –como sucede también con las carreteras o los aeropuertos-, la explotación comercial de la vía no lo es, ya que pueden convivir múltiples compañías prestando distintos servicios, como los de distancias medias, larga distancia, alta velocidad o mercancías. Así, no existe ninguna característica que haga de Renfe un caso excepcional por el cual el Estado haya de mantener su titularidad y control. No obstante, dado que Renfe disfruta de la infraestructura construida por Adif en unas condiciones muy ventajosas, el proceso de privatización de las líneas debería realizarse con extremo cuidado. El diseño de una subasta es un asunto de vital importancia, pues la diferencia de ingresos para el Estado puede ser muy importante –sirva como ejemplo el caso de las subastas de las licencias de telefonía móvil 3G de hace más de una década, en las que Alemania o Francia obtuvieron ingresos extraordinarios, muy por encima del caso de España-. Las empresas que consigan las adjudicaciones pasarán a disfrutar el uso de una infraestructura excelente y en muy buenas condiciones, por lo que el Estado ha de asegurarse que paguen las cantidades apropiadas. En última instancia, ¿es ilógico que el sector público venda una empresa que tiene beneficios? Esta es la percepción de muchos ciudadanos, que creen que el Estado pierde poder cuando se desprende de activos valiosos. Pero esta visión no tiene en cuenta el coste de oportunidad de la posesión de todo activo y depende del precio de venta. Si imaginamos una empresa con 1.000 millones anuales de beneficio, la pregunta relevante es: ¿cuál es el precio mínimo que el Estado ha de aceptar por la misma? Si el Estado ingresa 25.000 millones por su venta, dicha cantidad le permitiría amortizar 25.000 millones de deuda por la cual ya está pagando un 4% de intereses, es decir, 1.000 millones de euros. Además, este cálculo no incluye el riesgo inherente a toda actividad empresarial, motivo que debería llevar al Estado a aceptar un precio incluso inferior por su activo. Por ejemplo, la negativa del Estado a vender la Organización Nacional de Loterías y Apuestas del Estado fue probablemente un error, ya que los beneficios de la sociedad se encontraban en franca caída debido a la crisis económica y a la fuerte competencia de las nuevas casas de apuesta por Internet. Las funciones del Estado son vitales, pero no se encuentra entre ellas el especular sobre el valor económico de sus activos ni asumir riesgos apostando a la revalorización de una empresa. Este argumento tiene aún más peso cuando se tiene en cuenta la escasa capacidad de las empresas estatales para innovar tanto en productos como en procesos. La privatización de algunas líneas de Renfe podría traer, si la subasta se realiza de forma correcta, un impulso modernizador a la gestión de dicho servicio –basta con ser usuario de la página web para darse cuenta de las posibles mejoras-, y podría además aliviar las necesidades de financiación de nuestro sector público. España ha realizado ya procesos de privatización con éxito –recuerden los precios y la variedad de servicios de Telefónica antes y después de su privatización-, aunque también existen claroscuros en dichos procesos, casos de corrupción incluidos. Ese es precisamente el aspecto más importante de toda privatización: el correcto diseño de la subasta, la apertura a operadores internacionales para aumentar la competencia y la transparencia extrema del proceso. Con dichos ingredientes, el proceso de privatización podría ser un éxito. En última instancia, si el proceso se corrompiese en alguno de sus pasos convirtiéndose en un problema social, el Estado tendría siempre en su mano la última carta: la capacidad de fijar los precios de uso de la infraestructura a través de Adif.

Artículo publicado previamente en la Revista Tiempo.

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Comentarios

  • epuerta@faculty.ie.edu

    No entiendo como puede haber competencia en la concesion de un tramo por ej Madrid Zaragoza. Hipoteticamente la hay en la puja pero despues una vez ganada la concesion solo hay incentivo a reducir costes, pero al no haber competencia se hace deteriorando el servicio.No veos cual es mecanismo que incentivaria la innovacion. El ejemplo britanico es paradigmatico.

    • Article Author
  • Juan

    El tema de la sanidad merece articulo aparte. IMHO, el peligro de la privatizacion no son que haya sitios donde desaparezcan (pueden ser facilmente subencionados, y no hay paises con sanidad privada donce eso ocurra). El problema es que no es un mercado donde el mercado funcione siempre. En algunos paises como Francia o suiza, la sanidad privada funciona. En algunos, como USA, no.

    • Article Author
  • Juan

    epuerta, creo que la idea de Abel es que otros medios (autobuses, coches), compitan con el tren. Yo estoy de acuerdo contigo, para la mayoria de viajeros, no es una alternativa real.

    Otra alternativa interesante seria subastar la gestion de la linea basado en determinados objetivos. Por ejemplo, una empresa A paga X euros por la gestion y se compromente a que haya un numero de retrasos inferior a cierta cantidad, etc, bajo riesgo de penalizacion. Este sistema esta de moda en USA para ciertas concesiones de obra publica.

    • Article Author
  • Juan

    Otra idea: creo que el gobierno deberia dedicarse mas a especular y a invertir en ideas de riesgo (no que quedarse con las loterias fuera una buena idea). Simplemente, ha de intentar que el retorno medio sea alto. Por su masa, el gobierno puede asumir riesgos que la empresa privada no puede. Invertir en ciencia basica es un ejemplo. Internet o los satelites de comunicacion son ejemplos salidos de capital-riesgo gubernamental.

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  • Abel Fernández

    Juan,

    Respecto a la sanidad, es verdad que no es el único argumento para su provisión pública: su naturaleza de “creedence good” (el tener que confiar en tu “proveedor” porque no sabes qué necesitas) es también muy poderoso.

    Respecto a lo de “especular” más, creo que te refieres a apoyar la I+D básica, pero en el artículo se habla de especulación financiera, que es lo que el Estado hace cuando amaga con vender Loterías (ONLAE). Si el Estado hubiese de invertir en renta variable, debería hacerlo con un fondo diversificado como hace Noruega.

    • Article Author
  • Abel Fernández

    epuerta, Juan:

    Respecto a la competencia en líneas privatizadas, es un tema sin duda complejo, aunque los competidores son claros: bus, coche y avión.

    Por otra parte, cada vez que se habla de privatización de ferrocarriles sale el caso inglés y su pérdida de calidad. Pero, ¿dónde está escrito que el óptimo social de calidad no esté más bajo que el que recibimos actualmente? En toda actividad subvencionada se produce (y consume) más calidad de la socialmente deseable, y el mejor ejemplo de esto en España es la infraestructura de Alta Velocidad.

    • Article Author
  • Juan

    Abel..

    Te olvidas un tipo de competencia: el burro 😉

    Con esto quiero decir que si las opciones no son similares en cierto nivel, es como si no hubiera opciones. El Ave puede competir con el puente aereo, pero en determinadas ciudades, el coche o el bus no son competencia real al tren/netro (por la falta de espacio para aparcar, o la lentitud en tramos largos de carretera). El tren tiene suficientes ventajas naturales para acabar llevandose la mayor parte del trafico, por muy mal gestionado que este.

    Totalmente de acuerdo contigo.. el optimo social es dificil de encontrar y a menudo es mas politico que economico. Pero soy pesimista que sea facil encontrarlo simplemente usando las fuerzas clasicas del mercado. Y tal vez hagan faltas modelos economicos (no politicos) centralizados. Yo estoy harto, por ejemplo, de ver peajes caros en autopistas infrautilizadas. Y supongo que para fijar el precio las fuerzas del mercado intervienen. si alguien en Sintetia cononce este tema, seria intersante arrojar alguna luz.

    Gracias por el articulo!

    • Article Author

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