La descentralización de competencias del Estado hacia otras administraciones territoriales, en España las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales, ¿ha generado un mayor bienestar a los ciudadanos? Los procesos de descentralización ¿llevan asociados cohesión social entre los territorios o aumenta las disparidades? Y, en definitiva, ¿están asociados los procesos de descentralización con el crecimiento económico?
Se han llevado a cabo una gran amalgama de estudios sobre estas cuestiones en multitud de países. España se encuentra, precisamente, en un debate profundo sobre ésta y otras cuestiones relacionadas. A lo largo de los últimos años, el Estado ha ido cediendo competencias, entre las cuales se encuentran algunas de las más importantes, tanto en gasto como en relevancia, como sanidad y educación. Pero también ha ido cediendo otras muchas vinculadas a una gran cantidad de asuntos que afectan a la calidad de vida de los ciudadanos. En estos momentos, con un debate sobre el tratamiento fiscal, justo o injusto, de las Comunidades Autónomas; con una deuda pública en máximos históricos; con unas Comunidades Autónomas en proceso de ser rescatadas… con todo estos elementos nos gustaría ofrecer al lector una buena revisión académica de los estudios sobre descentralización.
Se trata de una conferencia realizada por Andrés Rodriguez-Pose en Valencia (en unas jornadas organizadas por el Ivie) en enero de 2012. Andrés es catedrático de Geografía Económica en la prestigiosa London School of Economics; se trata de uno de los investigadores de mayor impacto mundial en asuntos de geografía económica y ha participado en numerosos estudios acerca del fenómeno de la descentralización. El Ivie ha grabado la conferencia, la cual se encuentra en el siguiente vídeo que recomendamos encarecidamente. Andrés tiene una gran capacidad de divulgación y explica de forma concisa y sencilla los resultados de una ardua tarea de investigación en este campo.
Para aquellos que no puedan ver el vídeo, también pueden ver las transparencias utilizadas, de las cuales resumimos las ideas principales en los siguientes titulares. Son ideas que provienen de estudios de diversos países, no sólo de España:
Descentralizar competencias y recursos tiene tres objetivos fundamentales:
- Adecuar las políticas públicas a las necesidades de la población
- Proveer servicios públicos de forma más eficaz
- Aumentar la satisfacción de los ciudadanos con las políticas públicas, con los gobiernos y, en general, con las instituciones democráticas
- La descentralización parece que funciona cuando queremos adecuar las políticas y servicios a los usuarios de las mismas. Los usuarios son locales y la ejecución “local” permite esa mejor adecuación.
- En teoría, la competencia que existe entre administraciones (local, regional y estatal) por hacer, cada una con sus competencias, bien su trabajo en un territorio, mejora la provisión de bienes y servicios públicos.
- Con políticas diseñadas a un nivel descentralizado y “manejable” se puede innovar mejor y ser más flexibles (mayor capacidad de respuesta)
- Funciona muy bien en aquellos territorios donde se “rompen” grandes sistemas burocráticos ineficientes por otros más pequeños y, en teoría, eficientes).
- Resulta muy importante también el fomento de los ciudadanos en la actividad política, mucho más fácil en los ámbitos regionales y locales; se puede controlar mejor la transparencia y generar confianza.
- El resultado global de todas estas cuestiones, y que se constata con la evidencia empírica en estudios internacionales (Rodríguez-Pose muestra los datos de un estudio con más de 160.000 datos en distintos países), es que los ciudadanos tienen una mayor satisfacción con las políticas públicas tras la descentralización.
En cambio, también la descentralización tiene sus riesgos:
- Cuando no existen grandes diferencias en las preferencias de la población, es decir, que desea lo mismo un extremeño que un cántabro (en materia de sanidad, educación,…), puede ocurrir que la descentralización pierda escala (tamaño) y, por tanto, se generen ineficiencias (sea más caro proveer un servicio sanitario por separado -administrativamente- que junto).
- Existen riesgos de corrupción. Y esto lo podemos comprobar en España analizando los casos de corrupción pública conocidos y las administraciones en que se generan.
- El diseño de la descentralización fiscal y traspasos de competencias es muy complejo, y puede generar diversos problemas, desde duplicidades hasta riesgo de deuda por escasa responsabilidad fiscal.
- Los estudios muestran que una mayor descentralización fiscal (que no política) no necesariamente está asociado por los ciudadanos con una mayor satisfacción ni con las instituciones ni con su economía.
- En cambio, la descentralización política está muy bien valorada por los ciudadanos, porque consideran que mejora los niveles de democracia y de políticas públicas como la sanidad. A más autonomía política, más felicidad de los ciudadanos, y esto es un fenómeno que se constata en diversos países investigados.
- Pero la descentralización, en términos económicos, presenta muchos desafíos. Por un lado, puede generar competencia entre territorios y desunión entre los mismos. Por otro, aquellos con mejores condiciones de partida obtienen más ventajas de la descentralización, y las disparidades regionales o entre ciudades puede aumentar de forma significativa. Además, existen incentivos para aumentar el gasto público, y no por ello se genera mayor crecimiento económico, por lo tanto, una parte de ese gasto es ineficiente (aeropuertos sin aviones, estaciones de AVE para pueblos de 500 habitantes…)
- Como el propio Andrés comentaba en una entrevista concedida para la Universitat de Barcelona: “los gobiernos autónomos regionales tienen, con frecuencia, menos recursos que antes para la puesta en marcha de políticas eficaces y, al no tener recursos, en muchas ocasiones se endeudan. ¿Cómo solucionar este problema? Una de las posibles soluciones consiste en la dirección que demanda Cataluña, aunque no debería aplicarse solo a Cataluña. Se trataría de conceder mayor autonomía impositiva a cada territorio, a cambio de mayor responsabilidad fiscal. En los países en los que los gobiernos autonómicos se financian básicamente a través de impuestos de carácter local, en lugar de mediante transferencias, el impacto económico a medio y largo plazo siempre es mucho más positivo, más sólido. Una financiación a través de impuestos de carácter local favorece la responsabilidad fiscal, ya que son los políticos locales los que sufren las consecuencias si gastan de manera inadecuada”.
- La mayor descentralización suele conducir a una mayor dependencia de las administraciones regionales y locales de las transferencias. Y esto puede ser un problema: “La situación actual se deriva de que ha habido un sistema de transferencias importante mediante el cual algunas regiones españolas están contribuyendo al mantenimiento de rentas de las otras (…) los territorios abiertos al mercado son cada vez menos y tienen una mayor dependencia de transferencias (…) Se están generando economías protegidas. Esto, lo queramos o no, no es sostenible. No es sostenible que la base productiva se vaya reduciendo”
- El gran reto de la descentralización es que, además de satisfacer a los ciudadanos, han de asegurarse los mecanismos legales y fiscales adecuados para crear administraciones regionales y locales mucho más flexibles y con una capacidad demostrada en: 1.- reducir costes y 2.- aumentar la productividad e impacto económico de cada euro gastado en el territorio.
En definitiva, la descentralización fiscal, por sí misma, no ayuda a crear crecimiento económico, como se ha evaluado para los países de la OCDE. Así, es fundamental trabajar en su diseño e incentivos para que los ciudadanos reciban la ganancia de bienestar asociada a una provisión más cercana de los servicios sin que sus posibles ineficiencias acaben lastrando el resultado final.
Seguiremos abordando esta cuestión en Sintetia, siempre desde una perspectiva económica. Hablaremos con investigadores, seguiremos repasando y transmitiendo bibliografía y, en definitiva, trataremos de aportar ideas que contribuyan, en la medida de lo posible, a una mejora de nuestras economías.
