Después de 5 años de crisis económica, casi todas las proyecciones nacionales e internacionales van poco a poco retrasando la recuperación económica en España, y las perspectivas de reducción del desempleo para nuestro país no parecen mejorar sustancialmente de cara a los próximos años. Ante esta situación, una pregunta lógica que cualquier ciudadano se podría plantear es: ¿qué se podría hacer para que la economía no siga estancada otro lustro más como indican todas las previsiones? La respuesta es bastante conocida por todos, la recuperación pasa fundamentalmente por fomentar el crecimiento económico. En términos prácticos, para poder crecer se necesita impulsar las inversiones, incrementar las exportaciones y estimular el consumo (dadas las circunstancias actuales se descarta la expansión del gasto público como una alternativa para estimular el crecimiento).

Una de las principales herramientas para impulsar las inversiones, las exportaciones y el consumo en una economía es la disponibilidad de financiación para familias y empresas. A consecuencia de la crisis, tanto familias como empresas han visto reducido en gran medida su acceso al crédito. Actualmente, la financiación a los hogares españoles está en su nivel más bajo desde antes del estallido de la burbuja en 2007. En el caso de las empresas, según ha publicado recientemente el Banco de España, desde los máximos de 2009 el crédito concedido por la banca a las empresas españolas se ha reducido un 27%, lo que constata que el “grifo” del crédito sigue cerrado, incluso después del “rescate” financiero europeo a la banca española del año pasado. 

Especialmente importante para la recuperación económica, es que se abra de nuevo ese ¨grifo¨ de crédito al tejido empresarial, particularmente a las PYMEs, y que se abra de una forma constante y a un coste razonable. Este problema ya está siendo lo suficientemente acuciante como para que se haya incluido en la agenda política de la Unión Europea. En Bruselas se habla de facilitar el crédito a las pequeñas empresas, pero como bien explican Andrés Alonso y Javier García en Sintetia, la financiación a las PYMEs está siendo toda una travesía en el desierto. Hay muchos problemas por resolver para poder atender adecuadamente las necesidades de las PYMEs, y desafortunadamente, como viene siendo la tónica habitual desde el comienzo de la crisis, la Unión Europea sigue tomando decisiones de una forma demasiado tímida e irritantemente lenta (al menos para las necesidades de los países del sur de Europa).

Y en el ámbito nacional, las medidas de política financiera para corregir el problema de falta de crédito al sector empresarial se centran casi exclusivamente en la disponibilidad de la famosa línea de crédito de la UE que tiene como objetivo cubrir las necesidades de recapitalización de la banca, y en la creación de la Sociedad de Gestión de Activos procedentes de la Reestructuración Bancaria (SAREB), comúnmente conocido como “banco malo”. La propuesta de un banco malo ya se ha llevado a cabo con anterioridad en otros países como Irlanda, Suiza o Islandia en los se han podido observar resultados bastante dispares. La función de SAREB es complementar al rescate europeo en la recapitalización bancaria, mediante la recepción de los activos inmobiliarios “tóxicos” provenientes de los balances de los bancos privados para venderlos (y probablemente absorber la gran mayoría de las pérdidas asociadas al valor de estos activos). Esta estrategia fundamenta su razonamiento en que un “saneamiento” de balances permitirá a la banca privada tener que dotar menos reservas para cubrir las pérdidas asociadas a la devaluación de los activos tóxicos, lo que les permite liberar estas reservas y disponer de capital adicional para prestar a familias y empresas. De esta forma el flujo de crédito en la economía se incrementaría.

Sin embargo, en el caso de España hay varios factores que nos hacen dudar del impacto que por sí sola pueda tener la SAREB en una recuperación generalizada del flujo de crédito a la economía. Entre ellos podemos destacar: 1) la falta de transparencia sobre la verdadera dimensión de la limpieza que necesitan los balances de la banca (La mayoría de analistas financieros coinciden en que las necesidades de recapitalización podrian ser mayores a los recursos que se han utilizado de la línea de crédito europea; veremos que sucede  en 2014 con los próximos test de estrés); 2) la existencia de una mayor aversión al riesgo por parte de las entidades financieras que, en un contexto de alta morosidad y perspectivas de estancamiento económico, reducen la concesión de nuevos créditos; 3) la expectativa del sector de que se le pueda requerir la adopción de nuevas medidas regulatorias (por ejemplo, si los bancos piensan que se les puede exigir requisitos adicionales de capital, van a tener una actitud más conservadora en sus políticas de negocio); y por último, 4) el propio cumplimiento de las condiciones del rescate europeo, en las que se menciona que las entidades nacionalizadas han de reducir su tamaño, para lo cual una de las vías más directas es la de recortar el crédito.

Si tenemos en cuenta estos factores, parece que estas políticas para ajustar el sistema financiero nacional no van a favorecer un incremento significativo de la actividad crediticia en el corto plazo. Incluso en el caso de que el banco malo consiga sus objetivos, lo más plausible es situarse en un escenario en el que no va a darse una rápida expansión de la oferta de financiación para las empresas. El sector bancario no está siendo capaz (o no está dispuesto) a proveer financiación a muchas empresas que lo están demandando. O, en su defecto, si conceden financiación, el acceso a estos recursos suele ser a tasas de interés altas, lo que daña la competitividad relativa de estas empresas frente a competidores extranjeros que pueden financiarse en sus respectivos países a un menor coste. Por tanto, nos enfrentamos un doble problema en la oferta de crédito: volumen y coste. Esta incapacidad temporal del sistema financiero español para abastecer eficientemente de crédito a la economía, es lo que se suele llamar un “fallo de mercado”.

Entonces, además del banco malo, ¿qué más se puede hacer para intentar corregir este fallo de mercado? Una alternativa clásica que nos ofrece la teoría económica para atender fallos de mercado es la intervención del sector público. En esta logica, se podría evaluar la creación de un banco público de desarrollo económico (BPD). Un BPD es una institución financiera del Estado cuyo mandato consiste en fomentar el desarrollo socioeconómico a través de la financiación de actividades, sectores o segmentos económicos específicos. Esta propuesta no supone ninguna idea nueva, ya que desde hace varias décadas se ha debatido extensamente sobre el rol de banca pública en el sistema financiero. Existe la visión de las teorías de economía institucional, en las que se concibe al BPD como un instrumento estratégico de política económica y se admite que la intervención pública puede ser beneficiosa bajo ciertas condiciones, particularmente cuando apoya y complementa la acción del sector privado. Un BPD también puede ser concebido como un elemento de planificación económica; una herramienta para llevar financiación a sectores económicos con el fin de lograr objetivos de política pública, como puede ser por ejemplo el incremento de acceso a crédito de las PYMEs, el cambio de modelo energético, o la financiación de investigación científica o tecnológica.

Uno de los principales roles del BPD es completar el mercado financiero en una función “anti cíclica”, en la que expanda la oferta de financiación en épocas de restricción de acceso al crédito en la economía. Un claro ejemplo del funcionamiento de estos BPD se encuentra en Latinoamérica donde hoy en dia hay más de 50 bancos públicos con funciones de desarrollo económico. El uso de los BPDs en la región resurgió a fines de la década de los 90 precisamente en respuesta a la continua y generalizada existencia de restricciones de crédito al sector productivo. El gran ejemplo por excelencia de caso exitoso de BPD en Latinoamérica, y también a nivel mundial, es el Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Este banco fue creado por Brasil en 1952 con el objetivo de promover el desarrollo sostenible y competitivo de la economía brasileña, con generación de empleo y reducción de desigualdades sociales y regionales. Hoy en día BNDES es el principal agente financiero de largo plazo de la nación y uno de los bancos más grandes que opera en el país. En 2012, BNDES desembolso US$ 64.500 millones (equivalente al 2,6% del PIB de Brasil), de los cuales US$ 20.700 millones (32% del total) fueron dedicados exclusivamente a financiar micro, pequeñas y medianas empresas. El BNDES también apoya el desarrollo de canales alternativos a la financiación bancaria tradicional para las PYMEs brasileras, como pueden ser los mercados de capitales o deuda corporativa para pequeñas y medianas empresas.

En un plano práctico la primera gran cuestión para crear un BPD sería dónde buscar los recursos. Una opcion podria haber sido utilizar los 60.000 millones de euros pendientes de desembolsar de la línea de crédito de la UE, que ya se ha anunciado que proximamente vamos a devolver rumbo a Bruselas. Si realmente el sector bancario no necesita más recursos para recapitalizarse, crear un BPD podría ser una buena opción para continuar reformando el sector financiero español, que en teoria era el objetivo general de dicha linea. Pero para crear un banco no se requiere solo dinero. A parte de los 18 millones de euros que son legalmente necesarios en España para capitalizar y comenzar a operar un banco, hace falta contar con instalaciones, equipos informáticos, personal especializado, etc. Es por esta razón que una alternativa que podría ser más costo-eficiente y más rápida para su puesta en marcha, sería utilizar la capacidad instalada con que se cuenta en el Instituto de Crédito Oficial (ICO). Se podría ampliar su capacidad financiera y operativa, y fortalecer su mandato como el banco público de desarrollo económico del país.

El ICO ya cuenta en su mandato con funciones de banco público. Por ejemplo, en la actualidad el ICO ofrece líneas de mediación para financiación a PYMEs. El problema es que un mecanismo clásico de intermediación financiera como este, en el que el BPD toma prestada la red de comercialización de los bancos privados para que estos trasladen la financiación a las PYMEs, en este momento no aporta la solución más óptima. En estas líneas los bancos comerciales se encargan del análisis de las operaciones, determinan las garantías a aportar, deciden sobre la concesión de la financiación, y asumen el riesgo de impago. La situación del sector bancario nacional hace que las entidades no deseen asumir más riesgos, o exijan muchos requisitos y garantías para concretar las operaciones, y por tanto dificultan la traslación de esta financiación pública hacia las PYMEs. Para superar este problema, el riesgo de impago debería de asumirse de forma compartida entre sector privado y público. Los bancos privados deberían reducir su papel a la comercialización de estas líneas a cambio de una comisión por gestionar las operaciones, y cargar una tasa en relación al riesgo que retengan en cada operación.

Otra alternativa sería conservar el funcionamiento actual de las líneas de mediación, y que el ICO le agregue un programa complementario de garantías de crédito para cubrir parcialmente el riesgo de impago de los préstamos concedidos bajo estas lineas. Las garantías son un instrumento efectivo para incrementar el acceso al crédito en mercados subatendidos debido a su capacidad para mitigar los riesgos y bajar los costes del crédito. Volviendo a la experiencia latinoamericana, hay varios países como Chile, México o Colombia que cuentan con Fondos Nacionales de Garantías para estimular el crédito al sector productivo. Un fondo de garantías bien diseñado reduciría el riesgo de crédito de las entidades financieras y permitiría otorgar crédito a muchas PYMEs que actualmente sufren restricciones de financiación. Y a su vez, es una alternativa eficiente en términos fiscales dado el mayor apalancamiento que se logra de los recursos públicos. Un programa de garantías puede ser más atractivo que uno de préstamos, ya que en la práctica se ha observado que llegan a obtener un índice de apalancamiento efectivo de los recursos de aproximadamente 1 a 9. Es decir, por cada euro de aporte público un programa de garantías podría generar nueve de crédito. De esta manera, para un objetivo de préstamo a PYMEs de 60.000 millones de euros de crédito, un programa de garantías requeriría algo más de 6.000 millones de euros. Mientras que para alcanzar el mismo objetivo un programa de préstamo (que tuviera un requisito de capital del 10%) precisaría 66.000 millones de euros.

En resumen, se necesitan nuevas alternativas a las políticas financieras actuales si queremos acelerar el proceso de recuperación del flujo de crédito en nuestra económica. Resulta cada vez más evidente que si no hay nuevas políticas financieras para abrir el grifo del crédito, el cuadro macroeconómico de España sugiere un largo periodo de estancamiento económico tras la salida de la recesión. Es el momento de que la política pública nacional deje atrás el inmovilismo y lidere la acción para superar esta fallo de mercado que está estrangulando la capacidad de reactivación de nuestra economía. El banco malo, su propio nombre lo indica, es malo. Su función es apoyar la recuperación del resto de bancos, no financiar a particulares y empresas. Y ante la actual incapacidad del sector bancario español de aumentar la oferta de crédito, una alternativa es disponer de un banco público que tenga como objetivo fundamental financiar a las PYMEs. Sobre todo a aquellas que son viables y solamente necesitan financiación para poder sobrepasar estos años de crisis. Porque uno de los grandes dramas económicos que enfrentamos actualmente es que todo ese tejido productivo sano que desaparece única y exclusivamente por falta de financiación, aleja a nuestra economía de su propia senda de crecimiento potencial y mina no solo el presente sino el futuro económico del país.

Una versión de este artículo ha sido publicada en la revista TIEMPO