El Gobierno ha presentado el pasado viernes los Presupuestos Generales del Estado para 2013, y la avalancha de análisis no se ha hecho esperar. En cambio, es importante matizar algunas ideas para poner comprender bien qué implican dichos presupuestos, pues la estructura del Sector Público español es compleja, y es fácil cometer errores de interpretación que distorsionen la realidad. El objetivo de este post es tratar de abordar algunas cuestiones quizás no muy conocidas sobre dicha estructura y sus implicaciones para el análisis de los Presupuestos Generales.

Los Presupuestos Generales solo consolidan la Administración Central (AC), la Seguridad Social (SS) y las Empresas Públicas (EP)… pero no las Comunidades Autónomas (CCAA) ni los Ayuntamientos, conocidos como las Corporaciones Locales (CCLL).

La consolidación presupuestaria es un concepto sencillo pero importante. Lo que llamamos Estado es el conjunto de la AC, la SS y las EP. Si la AC quiere construir una nueva infraestructura (por ejemplo, una nueva línea de AVE), esta inversión no la ejecuta el Ministerio de Fomento, sino que puede ser ejecutada (como en el caso de las infraestructuras ferroviarias) por una empresa pública (en nuestro ejemplo, por ADIF). Si analizásemos los presupuestos por separado de la AC y de ADIF, no obtendríamos una imagen fiel, ya que la AC transferirá a ADIF la cuantía de la inversión, que a su vez contará como un ingreso para ADIF. El resultado: hemos contado dos veces el mismo ingreso. Para evitar este problema, se presentan los Presupuestos Consolidados, que básicamente detraen las transferencias que se realizan entre distintas administraciones y empresas públicas. Así, por ejemplo, también hemos de descontar la transferencia que realiza la AC a la SS para cubrir el exceso de gasto en prestaciones de desempleo.

Aún así, ello no implica que los Presupuestos Consolidados del Estado ofrezcan una imagen completa y fiel del Sector Público español, pues ello no implica que se esté consolidando todo el Sector Público: los presupuestos del Estado no incluyen directamente a las Comunidades Autónomas (CCAA) ni a las Corporaciones Locales (CCLL). Parte de las mismas se incluyen indirectamente, a través de las transferencias que realiza la AC a las CCAA y a las CCLL. Pero esto presenta dos problemas que pueden dar lugar a malentendidos para los no iniciados:

(i) Las CCAA y las CCLL tienen ingresos adicionales que no aparecen en los PPGG del Estado.

(ii) Cuando se analiza el presupuesto por funciones de gasto (es decir, qué se gasta en pensiones, cuánto en sanidad, cuánto en justicia, etc.), los datos que ofrecen las cuentas del Estado no consolidan las funciones que se realizan con las transferencias del Estado hacia CCAA y CCLL. De hecho, aún no se conocen las cifras finales que cada CCAA consignará a cada función.

Esto puede llevar a graves errores de interpretación, ya que las CCAA y las CCLL gestionan algo más del 40% del gasto público en nuestro país. El error más frecuente es pensar que el gasto en Educación o Sanidad es el que se deriva de los Presupuestos Generales. Concretamente, la Sanidad tiene consignados aparentemente 3.852 millones (el 0,4% del PIB) de euros en los PPGG de 2013, cuando la realidad es que supone actualmente una cifra cercana a los 60.000 M€ (6% del PIB, cifras muy aproximadas) al incluir el gasto de la administración que la gestiona casi íntegramente, las CCAA.

La sanidad la gestionan las Comunidades Autónomas, no la Seguridad Social

Aunque esta cuestión ha sido adelantad en el párrafo anterior, merece un punto aparte al ser uno de los errores recurrentes en el ciudadano medio. Hace más o menos diez años que la Sanidad es competencia casi exclusiva de las CCAA, mientras la Seguridad Social no tiene casi ningún papel en la misma. Son las CCAA quienes recaudan lo necesario para su financiación, quienes construyen la mayor parte de las infraestructuras sanitarias, quienes pagan los sueldos del personal sanitario y, en definitiva, quien la gestiona casi completamente.

El papel de la Seguridad Social es ínfimo y un poco difícil de justificar. Se trata prácticamente de una administración de control. Nuestro modelo se basa en que, para recibir atención médica, uno ha de estar asegurado de una u otra forma –por estar trabajando, a través de los padres, del cónyuge-. Si uno no tiene ninguna renta, se le proporcionará de todas formas sanidad gratuita. Y, por último, si uno no cotiza a la Seguridad Social pero tiene rentas de algún tipo -por ejemplo, del capital mobiliario (acciones) o inmobiliario (pisos alquilados)- puede que uno tenga que pagar el equivalente a un seguro médico a la Comunidad Autónoma en la que reside.

La Seguridad Social está haciendo aquí un mero papel de control de quién trabaja y quién no, ya que quizás sea la administración con mayor capacidad para hacerlo, por tener la información centralizada. Las CCAA podrían tener más dificultades para conocer si una persona percibe otras rentas, especialmente si se trata de una persona no residente en la CCAA que le va ofrecer a uno un servicio sanitario. Todo ello es un poco kafkiano, porque, al financiarse la sanidad con los presupuestos de las CCAA, la exigencia de la cotización hace al ciudadano pensar que es la SS quien la gestiona, cuando no es así.

El grueso del Sector Público: educación, sanidad y pensiones

No disponemos de cifras actuales con todo el Sector Público consolidado, pero en los últimos años para los que he consultado cifras comparables, la educación, la sanidad y las pensiones consumen alrededor de dos tercios del total del sector público, algo que no se aprecia al observar solo los PPGG del Estado. Por ello, una vez reducida al mínimo la inversión en infraestructuras –esto es fácil, basta con congelar todas las licitaciones-, es casi imposible reducir gasto sin tocar dichas tres funciones, por sagradas que puedan parecer.

Caso aparte merecen las pensiones, el último tótem por derribar desde el comienzo de la crisis. Aunque diversas medidas –congelación, subidas del IVA- han ido reduciendo el poder adquisitivo de los pensionistas, el gasto total sube con fuerza por dos motivos inapelables:

(i) entra más gente en la edad de jubilación de la que “sale”, y

(ii) la pensión media sube, ya que las bases de los que entran son superiores a la media, lo cual será ya siempre así.

Estas dos fuerzas dinámicas son imparables y merecen un análisis pormenorizado en otro post, pero la intuición es sencilla. Cada año que el crecimiento real de la economía española no supere a ambas fuerzas, el peso de las pensiones sobre el PIB aumentará. En estas condiciones, comenzar a utilizar el (por otra parte escuálido) Fondo de Reserva hoy mismo para cubrir el déficit es de una tremenda irresponsabilidad.

Conclusión

El resumen es sencillo: las cuentas del Estado, sin la ayuda de sus dos administraciones compañeras, dicen más bien poco. ¿Podemos analizar hoy cuánto gastaremos, por ejemplo, en sanidad o educación en 2013? La respuesta es no.

El análisis de nuestro Sector Público y de la idoneidad de los recortes ha de realizarse en un marco fiscal que consolide las cuatro administraciones públicas. Solo sobre estas cuentas se puede debatir si recortamos en infraestructuras, I+D, sanidad, educación o pensiones, pero este debate es, como bien explicaba Cives en Politikon, otro de nuestros déficit democráticos.

Y quizás alguien debería presentar de una vez por todas las cifras comparativas sobre cuánto suponen los coches oficiales, las pensiones vitalicias de los expresidentes y, en general, los sueldos de los políticos, de forma que el ciudadano medio deje de pensar que la solución a nuestros problemas fiscales se encuentra ahí y comprenda que ha de asumir en el grueso del ajuste. Aunque existe por supuesto un margen de recorte en partidas de ese tipo, la magnitud del ajuste pasa inevitablemente por recortes en servicios y prestaciones sociales hasta ahora esenciales. Espero que no veamos todo esto como algo fatalista, sino realista; el nivel de prestaciones al que nos acostumbramos durante el boom inmobiliario fue un espejismo debido a la burbuja fiscal.