El ajuste silencioso del gasto público

29 abril 2013

Tras cinco años desde el inicio de la crisis, España ha alcanzado uno de los primeros hitos necesarios para su superación: la deuda exterior neta se ha reducido, por primera vez en más de una década, un 1% en 2012. Ello supone un punto de inflexión: el endeudamiento total de nuestro país, que comprende tanto la deuda privada como la pública, ha sido desde 2008 la primera fuente de preocupación de nuestros acreedores. El crecimiento reciente de nuestra deuda exterior no ha sido, no obstante, consecuencia exclusiva de la crisis. El ritmo de endeudamiento había ido aumentando a lo largo del boom inmobiliario, tocando techo justo en la cúspide del ciclo, 2007, año en el que España adquirió una deuda neta de más del 10% del PIB.

Los excesos eran entonces especialmente notorios entre familias y empresas: mientras el sector público conseguía dicho año un superávit superior al 1% del PIB –fruto de la burbuja de ingresos públicos propiciada por la venta de viviendas-, el sector privado se endeudaba con el exterior en casi un 12% del PIB, principalmente para financiar la construcción de dichas viviendas. Pero tras el pinchazo de la burbuja, la situación comenzó a revertirse con rapidez. El gasto público se disparó a partir de 2008, en parte por los fallidos planes E (y similares) y en parte también por la respuesta a las necesidades sociales creadas por la crisis. El sector privado, en cambio, comenzó su camino hacia lo que sería el mayor ajuste de gasto de nuestra historia económica moderna, pasando de endeudarse a un ritmo del 12% anual del PIB hasta alcanzar hoy un ahorro neto equivalente al déficit público, el cual se encuentra entre el 7% y el 10% dependiendo de cómo se compute el rescate al sector financiero.

Multiplicadores, gasto público y gasto privado

Existe una percepción casi generalizada de que el sector público se ha embarcado en un ajuste de gasto excesivo, la conocida austeridad, que lastra la recuperación de la economía. Parte del debate se ha llevado de las aulas a los medios, con los conocidos “multiplicadores fiscales”. ¿Qué ocurre con el PIB cuando aumenta o disminuye el gasto público? Los estudios no son concluyentes. Ese euro público, normalmente financiado con deuda, puede generar más o menos actividad económica a corto plazo siempre y cuando logre movilizar actividades que, sin él, no se producirían.

El problema radica en la intensidad: si cada euro de gasto público genera 1,5 euros de PIB se podría dinamizar la economía y, a la vez, generar ingresos que permitirían devolver la deuda y generar nuevo crecimiento, al menos a corto plazo. En cambio, si dicho gasto genera una actividad menor a su propia cuantía –por ejemplo, 0,80- entonces no estaríamos rentabilizando la nueva deuda para crear crecimiento. De ahí la importancia de la magnitud exacta del multiplicador, que depende de la situación de cada país: si es muy bajo, más gasto público es igual a más deuda y menor capacidad para devolverla; en cambio, un multiplicador alto genera más crecimiento a corto plazo y adelanta la salida de la crisis.

Pero la clave se encuentra en que, independientemente del tamaño de los multiplicadores, el gasto público ha aumentado a lo largo de la crisis entre 4 y 6 puntos del PIB (a falta de conocer el avance de la Intervención General para 2013) mientras el gasto privado ha disminuido entre 16 y 18 puntos. Para poner dicha cifra en perspectiva, dicha reducción del gasto equivale a que cada español está consumiendo y/o invirtiendo al año unos 4.000 euros menos que en 2007. Por el contrario, el sector público estaría gastando unos 1.125 euros más por habitante que al inicio de la crisis.

El gran lastre para la recuperación económica, por tanto, no ha sido el gasto público, sino el desplome del gasto privado. En este sentido, el denominado “austericidio”, esto es, el efecto negativo de la austeridad presupuestaria sobre el crecimiento económico, no puede ser el culpable de la larga crisis que el país padece, sino la abrupta reducción del consumo y la inversión de familias y empresas.

¿Dónde se está produciendo el ajuste?

Paradójicamente, y a pesar de que el gasto público ha aumentado a lo largo de la crisis, la mayoría de los ciudadanos sí percibe un deterioro en determinados servicios públicos. Y es que, en última instancia, sí es cierto que muchas partidas del sector público están sufriendo un severo “ajuste silencioso” como consecuencia de la crisis, especialmente en los dos últimos años, en los que el gasto público ha comenzado a descender desde su máximo de 2010, año en el cual alcanzó el 46% del PIB. 

Gráfico

¿Cómo encajan estos recortes, que muchos ciudadanos perciben como intolerables, con el hecho de que el sector público ha aumentado su gasto en varios puntos del PIB? El problema se encuentra en que unas partidas de gasto público han ido reduciéndose para acomodar el crecimiento de otras. Así, los aumentos de partidas como las prestaciones por desempleo, los intereses de la deuda y las pensiones han ido forzando a un duro ajuste en otras partidas.

¿Cuáles son las partidas que más ajustes han sufrido? En primer lugar, es necesario aclarar que es difícil responder con exactitud a dicha pregunta debido al retraso en la publicación de datos consolidados de las cuatro administraciones públicas: Administración Central, Seguridad Social, Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales. En este sentido, sería importante que el Gobierno hiciese un mayor ejercicio de transparencia a la hora de aclarar en qué servicios públicos está recortando, dada la relevancia de la situación; los últimos datos disponibles, elaborados por el Instituto de Estudios Fiscales, alcanzan solo hasta 2010 y no permiten hacer una radiografía completa de los recortes servicio a servicio –por ejemplo, aunque podemos saber la evolución de los salarios públicos en el conjunto de las administraciones, no podemos saber qué parte de dichos salarios se destinan a sanidad, a I+D, a educación o a defensa-.

A pesar de la falta de transparencia y del retraso de los datos públicos es posible, no obstante, observar algunas tendencias generales en la evolución del gasto público a partir de los Presupuestos Generales del Estado. La Administración Central está liderando el proceso de consolidación fiscal e impone el ritmo de esta consolidación incluso a la administración de mayor tamaño, las Comunidades Autónomas. Éstas últimas, aunque gozan de una cierta autonomía impositiva, han renunciado por completo a la iniciativa ante las dificultades que están atravesando para financiarse –incluso comunidades con el peso político de Cataluña dependen casi por completo del fondo de liquidez autonómico-. Así, la Administración Central está imponiendo el ritmo de ajuste a las comunidades autónomas, a pesar de que estas son las encargadas de dos de las competencias centrales de todo Estado: sanidad y educación.

Dos partidas llaman poderosamente la atención por la magnitud de su aumento: por un lado, las transferencias destinadas a las prestaciones de desempleo y pensiones han aumentado en casi un 4% del PIB (cifra que en 2012 se ha agravado debido a la nueva ola de despidos); por otro, el coste de financiación de la deuda aumenta desde el 1,5% hasta el 2,5%, aunque en la actualidad ha rebasado ya la barrera del 4%. Por otra parte, la congelación de las contrataciones públicas y los recortes en el sueldo de los empleados públicos no han conseguido frenar su crecimiento en 1,5 puntos del PIB debido a la fuerte inercia creciente de los esquemas de retribución del sector público, basado en la antigüedad.

Es decir, el sector público ha tenido que asumir aumentos de gasto en partidas prácticamente intocables –principalmente en prestaciones de desempleo y en pensiones-, y está concentrando los recortes allí donde menos trabas legales existen, como la inversión pública o el gasto corriente. Pero la facilidad con la que el Estado puede recortar ciertas partidas a expensas de otras no implica que la forma de recortar sea eficiente, sino más bien al contrario: la provisión de servicios públicos exige un equilibrio entre todos sus elementos, y los recortes “donde es posible a corto plazo” están afectando de forma muy desigual a los ciudadanos, y lo más probable a nuestras posibilidades de crecimiento a largo plazo.

El 2013 será el año en que el sector público español realice su primer avance significativo en la reducción del déficit. Pero, aunque el fin de la recesión puede traer casi dos puntos del PIB de nuevos ingresos públicos, serán necesarios más recortes del gasto para cerrar el agujero presupuestario, y dichos recortes habrán de realizarse de forma más proporcional y equitativa, por mucho que ello pueda poner en pie de guerra a los colectivos con mayor poder de negociación. El ajuste silencioso, a expensas de los que menor capacidad de protesta tienen, está llevando a un paradójico deterioro de los servicios públicos incluso en un contexto de aumento del gasto público. 

Una versión de este artículo ha sido publicada en la revista Tiempo

Artículo escrito por Abel Fernández

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